随着京津冀一体化战略的逐渐落地，如何看待三个省市在区域发展中的地位，如何平衡区域内部的利益，如何疏解北京的部分非首都功能，日渐受到政府相关部门的关注。“他山之石，可以攻玉”，国外首都圈的功能疏解和产业、人口、城市空间布局变迁的经验教训，对京津冀一体化战略具有很好的借鉴意义。梳理伦敦、巴黎、东京、首尔的城市规划，我们发现，首都圈的城市发展有其客观规律性，适当的战略能充分发挥政府的主观能动性，促进城市的健康发展。
首都定位走向文化创意中心
从首都城市圈发展的客观规律看，首都的定位和主导功能的变化历程相似。除作为政治中心外，国际著名的大都市均经历了“区域内重要的经济增长引擎—科技中心—文化创意中心”的定位变化，相应的主导功能（产业）发生了“制造业—高科技产业—高端服务业、文化创意产业”的演进。
东京和首尔的战后城市规划中，工业发展占据重要地位，工业产值和从业人员数量均位于行业间前列。随着工业化进程的推进和发展中国家廉价劳动力对外资的吸引，劳动密集型、低附加值的制造业开始外流，各国首都开始把发展高科技产业作为城市规划重要内容。东京在20世纪60年代建设筑波新城，开创了科学工业园区建设的新模式，并且在20世纪80年代名噪全球。首尔于20世纪70年代开发的大德地区，经过30年的发展，已经成为韩国最大的产、学、研综合园区。
20世纪80年代后，已完成工业化的主要发达国家首都，开始将金融业、文化创意产业作为开发的新经济增长点，以提高本国的国际竞争力。自20世纪90年代起，伦敦就高度重视创意产业，认为这关乎城市的未来发展。经过近20年的发展，伦敦创意产业产值已超过300亿英镑，成为带动经济增长的重要引擎。东京则依托本国在动漫产业的地位，带动相关产业的发展，如出版、广播电视、音乐等。据统计，动漫产业已超过汽车工业，成为日本的第三大产业，日本80%以上的动画制作公司集聚东京，产业规模超过10万亿日元。
首都城市布局趋向多核心都市圈
在城市的空间布局上，国外首都城市圈大多经历了“核心城市的建立—单核心都市圈的形成—多核心都市圈的整合—大都市圈的协调发展”这些阶段。例如，伦敦在二战结束时采取的是同心圆式城市规划，中心城区承担城市的大部分职能。进入20世纪70年代后，伦敦规划了许多功能相对独立的新城，以分散中心城区的功能，逐渐形成了多核心的空间结构。又如，日本为解决东京“一极集中”问题，先后规划了7个副中心以疏解东京城区功能，形成了以铁路和城市交通网维系的“一核七心”的城市结构。目前，东京都市圈已形成由“中心—副中心—郊区卫星城—邻县中心”构成的多核多圈层空间形态，各级中心多具综合性，但又各呈特色，互为补充。
科学的政府规划至关重要
政府规划的主观能动性，在解决城市发展的问题上举足轻重。政府规划如果“顺势而为”，就会出现事半功倍的效果；反之，则事倍功半。尽管首都城市圈的发展有其客观性，但这是建立在政府科学的城市规划和适当的辅助战略基础上的。二战结束后，主要发达国家为解决首都发展过快带来的“城市病”问题，大都采取了强制性、限制性的措施，抑制城市的扩张。伦敦、东京在战后首次城市规划中，均提出建立绿化隔离带，以控制城市的规模。但从最终结果看，由于土地产权及利益问题，绿化隔离带在发展中不断开辟为城市建筑用地，形成了“摊大饼”的发展形势，未能起到很好的效果。而进入21世纪，能反映多方利益诉求、通过利益疏导的城市规划，取得了较好效果。首尔2006年后的规划，提出了中央政府和地方自治团体合作的管理体制，吸引居民和非营利团体的参与。
法律规制是重要保障
政府出台的法律性规划文件是都市圈健康发展的重要保障。国外成功都市圈的发展过程中，政府均以法律形式颁布诸多法令、法案，成为指导都市圈各个时期建设发展的行动纲领。例如，东京都市圈规划是在《国土综合开发法》和《首都圈整备法》的基础上制定的；首尔都市圈规划是在《首都圈管理法》的基础上制定的；巴黎都市圈的区域规划，是议会以立法形式颁布的。在法律基础上制定和实施都市圈规划，不仅确保了其权威性和严肃性，而且增强了规划实施过程中的强制性和可预测性。
高效交通网络规划意义重大
便捷、高效的交通网络规划，在促进都市圈内部的经济联动、提高区域内经济的运行效率，以及民众的生活质量等方面意义重大。例如，巴黎在历次城市规划中，都将交通布局作为影响城市未来发展的关键因素，通过交通基础设施的建设引导区域的发展。巴黎在几十年内，建设了四通八达的交通网络，各种交通方式一应俱全且换乘方便。其中，拉德芳斯交通中心堪称城市交通枢纽建设的成功典范。巨大的人口数量使得东京在城市规划中尤为重视交通规划，目前东京形成了以新干线、轻轨和地铁组成的近3000公里轨道交通网络。市中心、副中心与周边城市通过轨道交通连接起来，不但有效疏解了首都功能，而且提高了区域内要素的流动，加快了经济的发展。
总之，从国外首都圈的发展来看，作为一国人力、物力、财力的聚集地，首都是国家战略的重要载体，首都城市圈在国家间的竞争中扮演着重要角色。现在京津冀一体化已经上升为国家战略，京津冀都市圈的健康发展事关大局。在制定城市规划时，既要尊重城市发展的客观规律，顺应发展趋势，又要发挥政府规划的主观能动性，在法律、城市基础设施方面做好支持工作，使主观与客观相统一。
（作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院）